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浏览次数:187 时间:2019-05-23

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  本报讯【记者 刘景鹏】2月26日,中国保监会召开建立巨灾保险制度座谈会。一些业内人士和专家学者呼吁,尽快建立巨灾保险制度。

  □庹国柱[微博]

  金融时报

  保监会主席助理袁力在会上指出,巨灾保险制度的缺失,极大地限制了我国保险业分散巨灾风险、服务和保障民生的能力。在我国,建立巨灾保险制度是构建社会主义和谐社会的客观要求,是保险业更好服务和保障民生的必然选择,持续健康快速发展的保险业已经具备了参与巨灾风险管理的能力。

  在2008年“5·12”汶川地震发生后,巨灾保险制度建设问题就引起国人的广泛关注,当时,人们以为像其他国家一样我们一两年内就会立法,至少有个法规或者方案指引实施。但是,直至2013年“4·20”芦山地震之后的今天,还没有听到建立我国巨灾保险制度的任何准确消息。包括地震保险在内的巨灾保险制度建设问题再次引起人们的议论。

  2014年发布的保险“新国十条”特别强调保险业要在“创新保险支农惠农方式”、“建立巨灾保险制度”等方面加强探索。我国是农业巨灾频发的国家,巨灾种类多、发生频次高、经济损失大。据民政部、国家减灾委办公室发布的数据显示,2014年,我国农作物受灾面积24890.7千公顷,其中绝收3090.3千公顷,直接经济损失3373.8亿元。面临日益严峻的农业巨灾风险的威胁,我国如何建立农业巨灾保险法律制度体系,在农业巨灾面前,为农民的生产和生活提供保障?国外一些国家的成熟经验值得我国借鉴。  

  我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。据民政部统计资料,近十年来,我国每年因自然灾害造成的直接经济损失都在1000亿元以上,常年受灾人口达2亿多人次。

  建立巨灾保险制度的整体可行性也许还要进一步论证

  作为全球最早创设农业巨灾保险制度的国家,美国早在1938年就颁布了《联邦农作物保险法》来应对巨型自然灾害所带来的农业损失。20世纪80年代,美国启动“特别灾害救助计划”,1994年,国会又通过《联邦政府农作物保险改革法》制定了“巨灾风险保障机制”,引入商业化的运作机制对台风、冰雹、雨雪、旱涝等不可抗拒的自然灾害引起的农业损失进行赔偿。之后,美国继而又制定“多重风险保障计划”、“区域性风险保险制度”等系列方案用以抵御农业巨型灾害,构建了完整系统的农业巨灾保险法律体系。

  袁力指出,尽管在突如其来的低温雨雪冰冻灾害救助过程中,保险业发挥了较大作用,但总体赔付比率仍然偏小,反映出保险业覆盖面不宽、防灾防损不到位、应急处理机制不健全、巨灾风险管理体系不完善等问题。目前,我国的巨灾频率和损失程度呈不断上升趋势,而针对巨灾保险制度的研究尚处在起步阶段。就国际范围看,尽管各个国家和地区由于巨灾风险特点、法律框架和政治体制、保险业发育程度不同,巨灾保险制度的设计都有各自的特点,但有一个共同的特点是均十分重视通过建立巨灾保险制度对巨灾损失进行补偿。在我国自然灾害频发的情况下,如何完善巨灾保险体系,有效提升保险在国家灾害救助体系中的地位,是保险业面临的重要课题。国家“十一五”发展规划纲要提出,要“建立国家支持的农业和巨灾再保险体系”。国务院23号文件指出,要“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系”。这表明,充分发挥政府和市场两种机制的作用,是建立我国巨灾保险制度的基本要求。

  对于建立我国巨灾风险保障制度的必要性,也许没有多少异议。近半个多世纪以来,无论全球还是在我国,巨灾风险事故发生的频率和强度都有增高和加大的趋势,随着经济的迅猛发展和公私财富的加速积累,巨灾风险事故对经济、社会和家庭的影响也越来越大,其后果越来越严重。在今天,发生与30年前同样强度的巨灾风险事故,所引起的经济损失必定比30年前大得多。如果在今天,遭受重大灾害损失又不能获得损失补偿,对政府、企业和家庭意味着什么谁都明白。所以,无论从哪个意义上讲,很少有人不赞成建立我国巨灾保险制度。

  美国的农业巨灾保险是政府主导、保险公司参与的模式,保险公司负责承保,政府通过手续费减免和大额度、大范围的保费补贴进行扶持。此外,美国的农业巨灾保险项目通过与政府的价格支持、支农信贷等惠农政策相结合以及开展农业巨灾风险证券化而发展迅猛,具有承保范围广、覆盖程度高、赔偿额度大等特点。

  国家减灾委员会专家委副主任、北京师范大学副校长史培军在座谈会上认为,在加强综合减灾能力建设的战略方针指导下,完善国家综合减灾、防范巨灾风险、开展巨灾保险和再保险已迫在眉睫。现在应该抓紧建立国家综合巨灾风险防范体系,借鉴国外成熟经验和做法,组建国家巨灾风险管理协调机构;研究巨灾保险制度,设计和出台符合中国国情的中国巨灾保险和风险转移机制;建立中国巨灾风险准备金制度;总结农业巨灾保险试点经验,全面推进政策性农业保险工作。

  但是,在我国现行灾害救助和灾后补偿的“举国体制”难以改变的现实条件下,要建立充分利用市场机制的巨灾风险保障制度,也许有人担心会有不少实际问题需要进一步论证,例如,财政如果对于灾前的保险进行支持,又难以摆脱灾后的巨额救灾支付,这就需要估量和比较一下财政支持成本才能做决断。再例如,财政支持建立巨灾保险制度的盘子有多大,也还需要作进一步估算。这里面也有人担心,建立包括地震在内的巨灾保险制度,对于保障程度的确定上就有不少纠结:在城乡居民财产差异巨大的条件下,保障程度的合理确定,涉及到财政补贴的力度和公平性考量。特别是也关系到人们投保的“兴趣”,保障程度太高,不仅投保人的承受能力受到考验,政府提供的相应补贴数额也是一个挑战,而保障程度太低,政府财政压力会小一些,但投保人还有多大兴趣也是问题。日本地震保险立法已经40多年,但迄今购买财产保险附加地震保险的居民不到17%,其原因之一也是保障程度不高。

  菲律宾实行的是农业强制险政策,而且充分地与农业贷款等农业支持政策相结合,政府按照保费数额的80%发放保费补贴并对保险公司提供财政补贴。此外,农作物保险公司对于特定领域的险种(主要是水稻保险)进行再保险,以实现风险的分散。早在1978年,菲律宾就颁布《农作物保险法》,构建了该国的农业保险制度。根据该法规定,国家专门创设了农作物保险公司。农业保险将包括特大灾害在内的自然灾害纳入了保险范围,因此农业巨灾保险也是在农业保险框架内运作的。  

  他呼吁在政府支持下,抓紧建立巨灾补偿机制。与发达国家相比,我国在此方面的财政与金融补偿政策明显滞后,目前国家仅在农业上作了试点,其他领域基本上还是空白状态。因此,要研究政府支持下的补偿机制,包括保险、再保险以及巨灾债券等金融手段。

  还有一些问题也有待进一步研究,例如,目前设计的巨灾保险制度,涵盖了地震、洪水、台风,也可能包括大范围干旱。但这些灾害具有明显的地域性特点,是分开操作还是捆在一起操作也是问题。假如分开操作,还涉及风险区域划分的问题。这个问题不解决也难以启动充分利用市场机制的比较理想的巨灾保险制度。

  美国、菲律宾两国均将农业巨灾保险法律关系纳入专门性农业保险法律规范之中发展,构建了完善的法律体系、多样化的风险管理方式,并得到政府的大力支持。两国的制度符合本国实际而又各具特色,在运作模式、政府介入程度、参保方式、补贴比例等方面具有差异性。两国的法律实践对我国建立相应农业巨灾保险制度具有很大的借鉴意义。  

  首都经贸大学教授庹国柱认为,要分门别类地进行研究巨灾风险,在深入调查研究的基础上,分别就地震、飓风、洪水、干旱、低温冰冻等灾害的发生频率、损失规模、承保责任、保障水平、承保主体、保费负担水平和能力、政府支持力度、基金筹集方式等制度框架设计出来。

  巨灾保险可以从农业保险起步

  首先,构建“二元化”农业巨灾保险立法体系。农业巨灾保险因风险高度集中,发生频率低、损失程度高、不易预测等特点区别于一般农业保险,因此,建议将农业保险进行“二元化”分割,针对巨灾保险的特点专门出台相应的法律法规,从法律角度指导农业巨灾风险保险市场的发展和运转,实行强制保险和自愿购买相结合的方式,同时给予相关优惠鼓励农户购买保险。而对于农业巨灾保险以外的其他农业保险,可参照《农业保险条例》进行处理。  

  中央财经大学教授郝演苏建议,我国巨灾保险制度的运行模式应当从保费补贴和超额损失再保险方面进行突破。

  如果上面分析的这些原因,是迟迟不好决策巨灾保险制度的部分原因的话,为了加快推进这一制度的建设,是否可以选择另外一条路径,那就是对于巨灾保险制度的建立可否先从农业保险起步。这个思路至少有这样几条理由:

  其次,创设专门的巨灾保险公司。借鉴国外的成熟经验,我国的农业巨灾保险宜选择政府支持下的商业化运作模式,设立专门机构为经营农业巨灾风险的保险公司提供分保业务,帮助他们分散和抵御风险。同时也鼓励保险公司加强自身风险管理,鼓励他们充分利用国内外不同地区进行再保险风险分散。   

  与会的保险公司、再保险公司代表也提出了很多建设性意见。中再集团副总裁张泓建议,尽快开展制度研究,为巨灾风险管理体系建设创造必要的政策环境;汇集开发数据资源,建立科学化的巨灾风险分析评估平台;开展产品创新,制定我国巨灾风险管理的基本运行机制。

  1.农业保险蓬勃发展为农村巨灾保险制度的启动提供了一个很好的基础

  再次,确定灵活的业务经营法律规范。我国幅员辽阔,灾害种类多样,地区发展不平衡,在经营农业巨灾保险业务时要因地制宜,灵活多变。对于发生频率较高、影响较大的灾害可制订相应法规进行强制投保;农民参加保险时可通过与惠农政策、税收优惠等制度挂钩鼓励投保。在费率厘定方面,应结合实际情况充分考虑保险公司和投保人双方可接受程度,并根据不同地区的风险状况和经济发展水平制定差别化费率。

  慕再北京分公司总经理王真根据国际巨灾风险解决方案,提出了建立中国巨灾保险制度的具体思路。

  自2007年中央财政开始补贴农业保险,正式开启政策性农业保险制度之后,6年时间里,我国农业保险发展非常快,尽管保障水平不高,保险费收入有限,但从2008年起,其发展规模已经跃居全球第二,亚洲第一。全国31个省、直辖市、自治区都开始举办政策性农业保险,列入中央财政保费补贴目录的种植和养殖业保险标的已经有19种,各省自己单独提供保费补贴的标的还有十几种。2012年全国保费种植业面积的保险覆盖面接近60%。保险费收入240.6亿元。这种发展态势,为建立和发展巨灾保险制度提供了一个良好的条件。因为农村居民的财产很大一部分就是农、林、牧、渔生产产品,来自农业生产的收入大约占其人均纯收入的60%。如果将地震、台风、洪水、干旱等灾害都纳入农业保险的保险责任,就目前的情况来看问题不大,因为实际上不少省、市、自治区已经部分或者全部纳入保险责任中来。可见扩展保险责任问题并不大。

  最后,完善农业巨灾保险法律制度的配套措施。加快农业巨灾保险法律制度进程,还应制订一些与之相适应的配套措施,以此加强风险管理。具体的说,在制度设计方面,应结合农业贷款等惠农政策,规范农业巨灾保险的附设条件;建立巨灾再保险制度,通过国际市场分散风险;创建农业巨灾保险基金,提高赔偿金支付能力,同时,在农业巨灾保险中,政府应该起到主导性的作用,包括投入初始资本和提供准备基金,为参与农业巨灾保险的农户提供保费补贴;建立相关的巨灾风险准备金,试将农业巨灾风险证券化,把风险转移到资本市场,减轻保险市场的承保负担。  

  袁力强调,目前有三个方面需要进行深入研究:

  2.在农业保险的基础上逐步将家庭财产纳入巨灾保险制度相对容易

  此外,保险业要充分利用各种媒体,加大农业巨灾保险的宣传力度,同时深入农村进行保险知识宣传普及,提高农民保险意识。

  一是巨灾保险实施方式问题。作为巨灾风险管理的手段之一,巨灾保险制度带有一定程度的社会性。因此,究竟是由政府立法强制实施,还是由各地自主选择参与;是由政府主导、商业机构代办,还是由政府给与财政补贴,按照市场化方式运作,包括税收优惠等这一类问题还有待研究。

  对于农村居民来讲,包括农房、农业机械、渔船和其他家庭财产的保险保障,目前也已经启动。目前,国内已有超过20个省份开展了农房保险工作,2012年共承保6700万间农房,保额6382亿元。在试点最早的福建省,全省670万农村住户全部纳入保险对象。今年初,财政部和保监会联合发出《进一步探索推进农村住房保险工作的通知》。根据通知精神,农房保险的保险责任应主要包括洪涝、台风、风雹、雪、山体滑坡、泥石流等自然灾害以及火灾、爆炸等意外事故。保险公司可在条件允许和风险可控的基础上提供地震风险保障。这样,农村巨灾保险的基本承保条件已经具备。

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理财保险,  二是巨灾保险实施程序问题。目前,世界各国的巨灾保险制度有单项巨灾保险如地震、洪水巨灾保险和综合性巨灾保险制度之分。根据我国实际情况,是实行单项巨灾保险,还是推行综合性巨灾保险,抑或是先单项,待成熟后再实行综合性巨灾保险;是首先在部分地区试点,继而推广,还是直接在全国范围内实行,也需要进一步研究确定。

  渔民的渔船在过去20年里,中国渔业互保协会和几个沿海省份的渔业互保协会为其提供了一定的保险保障,取得了初步成功,积累了丰富的经验。近几年,他们也在农业部和各省政府的财政支持下开始试验政策性保险。2012年11月颁布并于2013年3月正式实施的《农业保险条例》,根据我国几十年的实践,将传统的以种植业和养殖业保险为内涵的农业保险概念,外延扩大到包括农房、农业机械、渔船和短期农民人身意外伤害保险在内的“涉农保险”,进一步为建立农村巨灾保险制度提供了绝好的法律条件。2013年中央一号文件中还特别提出“开展农作物制种、渔业、农机、农房保险和重点国有林区森林保险保费补贴试点”,这样,建立农村巨灾保险制度的内外环境已经基本成熟。

  三是巨灾保险运行机制问题。巨灾保险与普通保险业务相比,在承保、理赔、救助、再保险等方面都具有一定的特殊性,具体应该怎样操作,还需要借鉴国际先进经验,结合我国实际来加以研究解决。

  3.农村居民涉及巨灾事故的财产损失比城市居民较小,组织难度也不大

  来自国务院应急办、发改委、财政部、国税总局等相关部委的官员,也在座谈会上发表了意见和建议。

  从政府的角度,巨灾保险的补偿水平和补偿额度关系到财政的承受能力,而由于农村居民及其财产相对分散,单位面积上或者以户平均的财富累积水平比城市地区要低得多。对于农村投保人群来说,保险金额不会很高,费率负担也相对较低,农民易于接受,政府财政补贴的负担也小一些。以2012年为例,即使加上农村居民农业生产以外的家庭财产保险,在现有基础上翻番,保费总额增加到480亿元,政府补贴其中的80%保险费,各级政府总的财政补贴不过384亿元,如果整体承保水平再增加一倍,各级政府的补贴保费的财政负担总和不过768亿元,占2012年财政收入117210亿元的万分之6.5。用如此少的财政补贴解决几亿人的巨灾风险保障,从哪个意义上来说也是很值当的。

  从目前全国各地农业保险的实践来看,将外延扩展之后的农业保险的保险责任加以扩展,就可以成为实质上的农村巨灾保险保障。而目前的组织方式和体系总的来说也是有效的和可行的。当然,保险标的的范围还是可以允许农村居民依据自己的实际进行选择的。对于保险供给来说,因为有即将完善的大灾风险管理制度,也应该是容易解决的。当前的实际是国内的财产保险公司开展农业保险的积极性空前高涨,这就有了一个市场化运作的基础。

  4.举办农村巨灾保险的操作原则也可以从农业保险延伸和推广

  《农业保险条例》规定了我国农业保险的基本原则,即“农业保险实行政府引导,市场运作,自觉自愿,协同推进的原则”。这些原则对于巨灾保险制度来说也是适用的。笔者很赞同王和博士在他的《巨灾保险刻不容缓》一文中所提出的建立“新举国体制”的巨灾保险制度构架,即在政府的主导、引导和推动下,逐步利用市场机制,进行适度和有效替换,最终实现一种全社会共同参与、共同管理、共同分散的巨灾风险管理新体制。笔者认为,这也就是我国农业保险的基本原则。那么,将农业保险扩展为包含巨灾保险在内的新的农村巨灾风险管理制度体系,不需要另建一套操作原则和制度架构,因而是可行的,也是相对简单的。

  解决了农村人口的巨灾风险保障问题之后,我们再来寻找城市居民巨灾风险保障的可行方式和路径,或许会使解决问题的难度降低。

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